分類施策 因地制宜 水資源價格改革穩步推進——黨的十八大以來水資源價格改革紀實

發布日期:2017-10-23

  水是生命之源,不僅工業農業的發展要靠水,水更是城市發展、人民生活的生命線。我國是一個水資源嚴重短缺的國家,人均水資源量約2100立方米,僅為世界平均水平的28%,位列世界第121位,被聯合國列入全球13個貧水國家之一;每公頃耕地水資源量約為世界平均水平的1/2,約有39%的國土面積為干旱半干旱地區;全國每年缺水500多億立方米,400多個城市也就是2/3的城市存在不同程度的缺水問題,其中110座城市嚴重缺水。

  另一方面,我國水資源利用效率不高,粗放、浪費用水問題普遍存在。從工業看,我國萬元工業增加值用水量52.8立方米,是世界先進水平的2—3倍;從農業看,農田灌溉水有效利用系數只有0.542,遠低于0.7—0.8的世界先進水平,如果能提高0.1,就能省下300多億立方米的水,相當于三峽水庫庫容;從城鎮看,城鎮供水管網漏失率高達20%,每年損失100多億立方米的自來水,相當于我國總缺水量的20%。

  與此同時,污水處理壓力巨大。據統計,2016年全國廢污水排放總量765億噸。而消耗1立方米水一般要排0.7立方米污水,也就是說節約1立方米水就可以少建0.7立方米污水處理量的污水處理設施,可以省下相應的投資、土地占用、能源消耗、二氧化碳排放,帶來明顯的生態和環境效益。隨著我國經濟社會的發展,水資源的瓶頸制約將日益凸顯,水安全在國家總體安全中的位置也將更加重要。水資源產品價格改革事關社會經濟可持續發展和國家水安全,意義重大。

  黨的十八大以來,國家發展改革委認真落實黨中央國務院決策部署,深入貫徹習近平總書記在中央財經領導小組第5次全體會議上的講話精神,按照資源性產品價格改革的總體安排,堅持穩中求進的工作總基調,圍繞保障國家水安全,落實節水優先方針,總體部署,分類施策,因地制宜,分步推動,不斷完善水資源價格形成機制,規范和加強水資源價格管理,初步建立起反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益的水資源價格形成機制。對促進水資源保護和節約、人水關系和諧發展、改善水安全形勢發揮了重要作用。

  分類施策 因地制宜 分步推動 價格形成機制初步建立

  水資源價格改革涉及多個環節,每個環節的情況和改革目標任務要求又各有不同,這使其成為一項復雜的系統工程,加之歷史欠賬較多,改革任務繁重。此情此景,改革在實施中必須實事求是,因地制宜;必須抓住重點,分類施策,逐個擊破;必須把握節奏,分環節循序推進。

  合理調整水資源費征收標準,體現水資源有償使用,促進水資源優化配置。2013年,國家發展改革委會同財政部、水利部聯合印發《關于水資源費征收標準有關問題的通知》,明確提出水資源費征收標準的制定原則、分類和各地“十二五”末最低標準及調整時間表,截至2015年底,各地水資源費均已按要求調整到位(詳見下圖)。

  初步統計,“十二五”末,全國地下水水資源費最低征收標準每立方米約為0.8元,比2011年提高37%;全國平均地表水水資源費最低征收標準約為每立方米0.3元,比2011年提高36%。同時,在水資源費改革中,各地區分地表水和地下水、不同用途分類制定水資源費征收標準,明確地下水水資源費標準高于地表水,水資源緊缺地區、地下水超采地區高于其他地區,支持農業生產和農民生活合理取用水,鼓勵水資源回收利用,對治理地下水超采、促進水資源節約和保護發揮了重要作用。

  推進水利工程供水價格改革,保障工程良性運行。充分發揮水利工程效益,實現工程良性運行,建立健全供水價格形成機制是妙方。南水北調是舉世矚目的重大水利工程,水價政策影響面廣,社會關注度高。在制定水價政策過程中,統籌考慮工程特點和受水區實際,出臺南水北調東線、中線工程運行初期供水價格政策,東線工程實行運行還貸水價,中線工程總體實行成本水價,既保障了工程的良性運行和綜合效益的發揮,又充分考慮了受水區社會經濟承受能力,有利于發揮水價的杠桿作用,促進受水區水資源優化配置。

  針對部分中央直屬水利工程,提高其供農業和非農業用水價格,保障水利工程的正常運行和維護。在推進市場化改革方面,積極吸納社會資金,創新定價模式,研究提出吸引社會資本投入水利工程建設的價格政策,明確新建社會投資的水利工程供水價格原則上由供需雙方協商確定。對具備條件的中央直屬水利工程實行供需雙方協商定價,在市場化改革方面邁出實質性步伐。同時,一些地區結合實際,建立兩部制水價、豐枯季節水價、超定額累進加價等制度,健全了水價形成機制,從制度設計上保障工程良性運行,并進一步發揮價格杠桿的調節作用。

  城市節水 處理污水 農業用水 譜人水和諧新樂章

  水流入城市,流入村莊,水同人們親密無間,成為城市居民、企業生產和農民生活生產之珍貴資源。有序推進城市供水價格改革,建立健全污水處理收費制度,穩步推進農業水價綜合改革,是水資源產品價格改革中的重要組成部分。

  城市水價究竟是怎么定的?一方面,城市供水價格要合理反映供水成本,兼顧社會承受能力;另一方面,要通過完善水價形成機制,建立健全階梯水價制度,促進水資源優化配置。同時,要推進供水企業成本公開和定價成本監審公開,提高水價調整的科學性和透明度,保障公眾知情權,讓市民了解水價的制定,從而對改革給予更多理解和支持。

  在城市,培養市民節水意識是重點,這需要全面實行居民階梯水價制度,發揮水價杠桿作用來實現。發展改革委會同住建部印發的《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》明確要求,2015年底前,設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度(詳見下圖)。

  截至2016年底,全國設市城市階梯水價制度已基本建立。新的價格機制也引導、重塑著市民用水習慣,培養出節水意識。據統計,近5年來全國城市用水人口增長了近15%,用水總量僅增長11%。

  在“人水和諧”的關系中,污水處理是重要一環。完善污水處理收費制度,可有效促進水污染防治。按照“污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利”的原則制定和調整污水處理收費標準,是發展改革委會同財政部、住建部印發《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》提出的明確要求,同時,《通知》還提出了到2016年底污水處理費征收最低標準,即設市城市居民污水處理收費標準原則上每噸應調整至不低于0.95元,非居民不低于1.4元;縣城、重點建制鎮原則上每噸應調整至居民不低于0.85元,非居民不低于1.2元。已經達到最低收費標準但尚未補償成本并合理盈利的,可結合污染防治情況等進一步提高污水處理費標準。并要求各地加大污水處理費收繳力度,結合實際實行差別化收費政策,積極吸引社會資本投入。

  建立健全污水處理收費制度,合理調整污水處理收費標準,對促進水污染防治、改善水環境質量起到了重要作用。截至2016年底,超過60%的設市城市污水處理費已達到或超過國家規定的最低標準,全國31個省份均已建立污水處理收費制度,其中設市城市開征率為100%;設市城市年污水處理總量約為449億噸,比2012年提高23%;城市污水處理率達到93%,比2012年提高6個百分點。

  水流過城市,流到村莊,為耕地帶來絲絲清涼,成為農民增收、農業發展的重要力量。穩步推進農業水價綜合改革,是促進農業節水和可持續發展的重要途徑。

  “星星之火,可以燎原”。最初,農業水價綜合改革是從試點示范開始的。2014年10月,在全國27個省的80個縣200萬畝灌溉面積開展試點,試點縣代表了不同水資源條件、不同灌溉方式、不同經濟發展水平,探索內容包括創新農業用水管理體制和水價形成機制,綜合運用制度建設、水價機制、工程配套、精準補貼、結構調整、節水技術等。

  實踐證明,農業水價綜合改革這件事是可以做的,效果是明顯的。從改革地區成效看,通過渠道襯砌、硬化疏浚渠系和用水計量收費,減少了輸水過程的“跑、冒、滴、漏”損失,解決了土渠水流不暢、灌溉時間長的問題,既提高了水資源利用率,也提高了農民水是商品、自覺節約用水的意識。試點地區畝均節水約110立方米,灌溉周期平均縮短約20%,打架搶水的現象沒有了,灌溉勞動投入也相應減少,水費實收率提高到95%以上,還促進了農業發展方式轉變,提高了水利設施的管護水平,工程良性運行機制初步建立,發揮了一定的示范帶動作用。

  總結試點經驗,進一步提出改革意見,在全國范圍穩步推開。2016年1月,國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》,明確了改革的總體目標和工作任務,用10年左右時間,建立健全合理的農業水價形成機制,農業用水價格總體達到運行維護成本水平,農業用水總量控制和定額管理普遍實行,可持續的精準補貼和節水獎勵機制基本建立,先進適用的農業節水技術措施普遍應用,農業種植結構實現優化調整,促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。農田水利工程設施完善的地區要通過3—5年時間努力率先實現改革目標。

  從此,農業水價綜合改革有了目標和方向,改革進入全面推進階段。相關部門各司其職、協同配合,通過聯合發文部署、加強政策支持、開展情況通報、做好宣傳引導等方式指導地方推進改革。各地因地制宜、以點帶面,著力建立健全工作機制,精心編制改革實施方案,在夯實水價改革基礎、建立健全水價形成機制、建立精準補貼和節水獎勵機制等方面進行積極探索。目前,改革各項工作正扎實有序推進,全國改革實施面積達5200萬畝(詳見下圖),其中2016年、2017年新增面積分別約為2000萬畝和3000萬畝。

  放眼未來  改革將久久為功、持續發力

  水資源價格改革將繼續有計劃、分步驟地扎實推進。在未來的改革進程中,健全反映資源稀缺程度、市場供求狀況、環境成本的水資源價格形成機制,規范和加強水資源價格管理,做好改革頂層設計,強化地方主體責任等方面需要持續發力。

  要全面推進農業水價綜合改革。深入貫徹2017年中央1號文件關于“把農業節水作為方向性、戰略性大事來抓”的精神,進一步強化部門協同配合,充分發揮典型示范的引領作用,突出重點,狠抓落實,健全體制機制,穩步推進農業水價綜合改革,逐步擴大改革實施范圍。

  要完善城市供水價格形成機制。完善居民階梯水價制度,優化分級水量安排,合理設置分級水價,有效發揮階梯水價調節作用。同時,建立健全非居民用水超定額累進加價制度,利用價格杠桿促進工商企事業單位節約用水。

  要健全污水處理收費政策。合理制定和調整污水處理費,吸引更多社會資本積極參與污水處理設施的建設和運營。同時,進一步落實征繳主體責任,防止跑冒滴漏,加大對自備水源用戶的檢查和督導力度,提高污水處理費征繳率。



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